作者：北京中澤融信管理咨詢有限公司  

      趙仕坤、童源、俞陳昊、朱學(xué)博

　　8月3日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國務(wù)院令第729號(hào)，公布修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡稱“新條例”），自2020年10月1日起施行。自2014年8月新《預(yù)算法》通過后，經(jīng)過六年蟄伏，新條例終于成文頒布！

　　黨的十八大以來，全面建設(shè)現(xiàn)代國家治理體系成為了政府改革的重要關(guān)注點(diǎn)，“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”作為財(cái)政的新定位，成為了推動(dòng)構(gòu)建“現(xiàn)代財(cái)政制度”的根本動(dòng)因。此次公布的新條例是對(duì)于新《預(yù)算法》與“現(xiàn)代財(cái)政制度”的重要補(bǔ)充。從新條例與舊條例的對(duì)比以及新條例的編制邏輯來看，新條例緊扣財(cái)政改革和預(yù)算管理的根本命題，為財(cái)政體制改革的落實(shí)提供了細(xì)化、實(shí)化的基礎(chǔ)。

　　此次新條例的創(chuàng)新點(diǎn)頗多，相比舊條例有了極大的變化，主要的創(chuàng)新點(diǎn)集中于以下六個(gè)方面：①全面擴(kuò)充預(yù)算口徑；②強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效管理；③深化預(yù)算編制依據(jù)；④嚴(yán)控政府債務(wù)限額；⑤完善轉(zhuǎn)移支付制度；⑥增強(qiáng)預(yù)算透明公開。

　　01全面擴(kuò)充預(yù)算口徑

　　新條例進(jìn)一步細(xì)化了政府預(yù)算口徑、預(yù)算收支范圍與編制內(nèi)容。在全口徑預(yù)算的前提下，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算統(tǒng)一納入管理（統(tǒng)稱“四本賬”），進(jìn)一步完善了“四本賬”之間的相互補(bǔ)充關(guān)系。新條例“第三條 社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)在精算平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)行，一般公共預(yù)算可以根據(jù)需要和財(cái)力適當(dāng)安排資金補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。”從而，一般公共預(yù)算可以根據(jù)需要補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，增強(qiáng)了社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全性，亦從預(yù)算的角度保證了全民福祉。

　　口徑編制的細(xì)化與明確也增強(qiáng)了預(yù)算編制部門針對(duì)預(yù)算收入來源、預(yù)算支出去向的認(rèn)知，進(jìn)一步提升了有關(guān)部門預(yù)算編制的能力。全口徑預(yù)算下，政府收入不僅僅包括各項(xiàng)稅收和費(fèi)用，還包括了政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入等多種收入來源；政府支出則在原有的基礎(chǔ)上將地方政府隱性債務(wù)也納入其中，為打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)做好了充足的準(zhǔn)備。

　　02強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效管理

　　2014年通過的新《預(yù)算法》確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講究績效和收支平衡的原則，中發(fā)〔2018〕34號(hào)文進(jìn)一步落實(shí)了全面實(shí)施預(yù)算績效管理作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。新條例與新《預(yù)算法》、中發(fā)〔2018〕34號(hào)一脈相承，強(qiáng)調(diào)了深化預(yù)算績效管理在預(yù)算中的作用。新條例第二十條確定了績效評(píng)價(jià)的定義，明確了績效評(píng)價(jià)是從投入到產(chǎn)出及其產(chǎn)出效果的全過程評(píng)價(jià)；同時(shí)將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與年度預(yù)算編制掛鉤，確立了績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為年度預(yù)算編制依據(jù)的重要性；新條例第五十一條、第五十三條分別新增了針對(duì)分期執(zhí)行數(shù)據(jù)的監(jiān)控力度、強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效監(jiān)控與績效評(píng)價(jià)的重要性。新條例第九十六條確立了年度計(jì)劃與預(yù)算銜接的制度，明確了投資決策、項(xiàng)目實(shí)施與監(jiān)督管理的全過程績效管理制度。

　　新條例進(jìn)一步落實(shí)了全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理格局，橋接起了預(yù)算績效評(píng)價(jià)與預(yù)算績效編制之間的相互聯(lián)系，有利于進(jìn)一步提升各級(jí)政府使用資金的效益。

　　03深化預(yù)算編制依據(jù)

　　除卻上文提及的新條例第二十條對(duì)于預(yù)算編制依據(jù)的影響以外，新條例第二十二條至第三十條確立了預(yù)算編制的各項(xiàng)其他依據(jù)。相比于舊條例第十六條、第十七條對(duì)于編制依據(jù)的規(guī)劃，新條例從“四本賬”的角度出發(fā)，進(jìn)一步考慮了稅務(wù)機(jī)關(guān)、海關(guān)等預(yù)算征收部門對(duì)于預(yù)算編制的意見，確保了預(yù)算編制依據(jù)與預(yù)算口徑保持一致，進(jìn)一步加強(qiáng)了預(yù)算收入編制、預(yù)算支出編制時(shí)的細(xì)化范圍。同時(shí)，根據(jù)預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定和預(yù)算管理的需要，條例修改完善了財(cái)政部門和各部門、各單位在預(yù)算執(zhí)行中的主要職責(zé)規(guī)定，進(jìn)一步厘清財(cái)政部門和預(yù)算單位的職責(zé)分工，強(qiáng)化各部門、各單位的部門預(yù)算執(zhí)行主體地位。

　　04嚴(yán)控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是黨的十九大提出的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中的重要內(nèi)容。自國發(fā)〔2014〕43號(hào)文及新《預(yù)算法》公布以來，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)始終是財(cái)政改革的重要組成部分。新條例第四十三條進(jìn)一步明確了地方債務(wù)的限額管理制度，并嚴(yán)禁各省、自治區(qū)、直轄市的政府余額突破國務(wù)院批準(zhǔn)的額度，從法令的角度上堵死了政府債務(wù)過量增長的可能性。為了確保新條例的約束，在新條例末尾第九十四條中規(guī)定了，突破一般債務(wù)限額或?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)限額情況下舉債的責(zé)任追究制度。第四十四條、第四十五條進(jìn)一步明確了舉債規(guī)模的定義，將一般債務(wù)限額與專項(xiàng)債務(wù)限額一并納入債務(wù)規(guī)?？趶街?。同時(shí)，明確了轉(zhuǎn)貸債務(wù)同步納入本級(jí)預(yù)算管理的要求。為了促進(jìn)地方政府舉債融資機(jī)制的發(fā)展，新條例“第四十六條 國務(wù)院可以將舉借的外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸給省、自治區(qū)、直轄市政府。”為地方政府有確實(shí)需要、確有必要的融資進(jìn)一步打開了窗口，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。為了進(jìn)一步防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，新條例第四十七條要求建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。

　　05完善轉(zhuǎn)移支付制度

　　新條例開篇第九條、第十條便確定了一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的定義，完善了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的退出機(jī)制與具體內(nèi)容。新條例從質(zhì)和量兩個(gè)維度對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了管控：通過定期評(píng)估提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的合法合規(guī)性，通過建立退出機(jī)制減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量。從長期來看，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的退出機(jī)制落實(shí)將促進(jìn)一般轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的比例調(diào)整，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中的比例。同時(shí)，新條例第四十八條規(guī)定了“縣級(jí)以上各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按照本年度轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)執(zhí)行數(shù)的一定比例將下一年度轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前下達(dá)至下一級(jí)政府。”進(jìn)一步提升了轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行的效率、明確了各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系。

　　06增強(qiáng)預(yù)算透明公開

　　秉承新《預(yù)算法》中對(duì)于預(yù)算公開的要求，新條例亦進(jìn)一步落實(shí)了預(yù)算透明公開制度。如新條例“第六條 一般性轉(zhuǎn)移支付向社會(huì)公開應(yīng)當(dāng)細(xì)化到地區(qū)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向社會(huì)公開應(yīng)當(dāng)細(xì)化到地區(qū)和項(xiàng)目。政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、政府采購、財(cái)政專戶資金等情況，按照有關(guān)規(guī)定向社會(huì)公開。部門預(yù)算、決算應(yīng)當(dāng)公開基本支出和項(xiàng)目支出。部門預(yù)算、決算支出按其功能分類應(yīng)當(dāng)公開到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)公開到款。便確保了細(xì)致到地區(qū)的信息公開制度”；第六條中，按功能分類的信息公開方法能夠使得外界了解到政府預(yù)算資金流到了哪個(gè)公共領(lǐng)域；按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類的信息公開方法反映了每筆政府預(yù)算資金的具體用途。兩種信息公開的方法并不存在互斥的關(guān)系，而是相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的關(guān)系，需要結(jié)合使用。綜合運(yùn)用兩種方法，一方面能夠使外界明確了解政府預(yù)算資金的使用情況，杜絕地方政府腐敗的發(fā)生；另一方面，通過觀察政府預(yù)算資金的具體流動(dòng)領(lǐng)域以及每筆資金的具體用途，利用績效評(píng)價(jià)方式，可以判斷公共預(yù)算資金使用的合理性，績效評(píng)價(jià)的結(jié)果還可以用于改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)。預(yù)算透明公開制度的細(xì)化有助于推動(dòng)“透明政府”的建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)黨的十八大以來，中央八項(xiàng)規(guī)定的貫徹執(zhí)行。同時(shí)，新條例第八十九條對(duì)比舊條例第七十四條，增加了上級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)于預(yù)算執(zhí)行情況和決算的監(jiān)督權(quán)力，確保了預(yù)算透明公開的落實(shí)以及預(yù)算透明公開的法定性。