PPP項目績效管理應對措施研究（全景分析）
PPP項目績效管理應對措施研究（全景分析）》由中澤融信總經(jīng)理趙仕坤和副總經(jīng)理童源共同撰寫，收錄于《中國PPP行業(yè)發(fā)展報告（2020）》收錄。
PPP項目績效管理應對措施研究（全景分析）
北京中澤融信管理咨詢有限公司總經(jīng)理 趙仕坤
北京中澤融信管理咨詢有限公司副總經(jīng)理 童 源
摘要：
PPP項目績效管理是落實按效付費及維持政府和社會資本長期合作的有效工具。但目PPP項目績效管理工作依舊處于初步階段，尚未形成有體系、常態(tài)化的流程。本文通過梳理PPP項目績效管理的概念、特點、現(xiàn)狀，分析了目前PPP項目績效管理中普遍存在的政策意識不強、職責劃分不清晰以及績效管理應對措施匱乏的問題，從參與PPP項目的地方政府部門、項目公司及金融機構及社會公眾的角度出發(fā)，提出了政府通過加強PPP項目全生命周期績效管理的政策引導、制度建設以及事前事中事后的監(jiān)管介入；項目公司通過合同規(guī)范、制定實施方案以及加強績效管理的成果運用；金融機構通過項目監(jiān)控、風險管理；社會公眾積極介入公眾監(jiān)督、公眾管理的方式，推動PPP項目全生命周期績效管理的落實及其成果應用，同時進一步提出了通過行業(yè)調(diào)查、合同管理、行業(yè)自律及信息公開的方式，推動PPP模式可持續(xù)發(fā)展。
Abstract:
Performance management of PPP projects is an effective tool for implementing pay-for-performance and maintaining long-term cooperation between the government and private capital. However, the performance management of the current PPP project is still at the preliminary stage, and a systematic and normalized process has not yet been formed. By combing through the concept, characteristics, and status quo of PPP project performance management, the current PPP project performance management problems were analyzed in this paper, such as weak policy awareness, unclear division of responsibilities, and lack of performance management response activities. From the local governments participating in PPP projects From the perspectives of departments, project companies, financial institutions, and the public, the government proposes to strengthen the policy guidance, system construction, and supervision intervention during and after the event through the strengthening of PPP project all-life-cycle performance management; the project company adopts contract specifications and formulates implementation plans And strengthen the application of performance management results; financial institutions use project monitoring and risk management; the public actively intervenes in public supervision and public management to promote the implementation of PPP project all- life-cycle performance management and the application of results, and further proposes to pass the industry The methods of investigation, contract management, industry self-discipline, and information disclosure promote the sustainable development of the PPP model.
關鍵詞：PPP項目、績效管理 、全生命周期
Key Words: PPP(Public-Private Partnership) Projects; Performance Management; All Life Cycle
一、 PPP項目績效管理概念
(一) PPP項目績效管理的概念
PPP項目績效管理，是指在PPP項目中融入“全面實施績效管理”理念和要求，各級政府、財政部門、行業(yè)主管部門、項目實施機構將績效目標和績效指標管理、績效監(jiān)控、績效評價及結果應用納入項目識別準備、項目采購、項目執(zhí)行及移交的各個階段，以促進項目決策的科學性，充分發(fā)揮市場機制作用，轉變政府職能，加快完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益，提高公共產(chǎn)品和公共服務供給能力與效率，確保PPP項目各參與方切實履行PPP項目合同約定的權利義務為目的所開展的各項管理活動。
(二) PPP項目開展績效管理的必要性
1、 政策要求
國務院、財政部、國家發(fā)改委近年出臺的各項規(guī)定中均明確，績效管理是監(jiān)督與管理PPP項目規(guī)范執(zhí)行的重要手段，要求加強PPP項目績效管理。
財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知（財金〔2015〕167號）、《關于印發(fā)傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）、《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等政策文件，均明確PPP項目要按效付費。
中共中央國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）要求對涉及一般公共預算等財政資金的政府和社會資本合作（PPP）項目開展績效管理，財政部為貫徹落實34號文印發(fā)的財預〔2018〕167號也強調(diào)該要求。
因此，PPP項目實施績效管理不僅是落實相關政策的內(nèi)在要求，也順應了國家預算績效管理制度改革趨勢，有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設
2、 PPP項目合規(guī)推進的現(xiàn)實需求
自2014年推廣和應用PPP項目以來，截至2020年6月，PPP項目管理庫中，累計政府付費項目3424個，占管理庫的35.6%；可行性缺口補助項目5592個，占58.1%；使用者付費項目610個，占6.3%。政府付費項目和可行性缺口補助項目合計占已入管理庫項目的93.7%，這兩類回報機制均涉及財政支出責任，按照預算管理要求，以及PPP項目按效付費要求，必須要根據(jù)績效評價結果合理支付社會資本對價。因此，開展PPP項目績效管理是社會資本取得合理收益的前提和依據(jù)，也是政府提高財政資金使用效率和效益的重要抓手。
3、 PPP項目行穩(wěn)致遠的根本保障
PPP項目具有投資規(guī)模大、合作期限長的特點。作為項目合作的雙方，政府和社會資本在PPP項目中的訴求不同，政府追求公眾利益最大化，社會資本追求資本利益最大化。為保障雙方公平合作的基礎，滿足各方實施項目的目的，需要通過績效管理平衡雙方利益，通過按效付費保持長期合作。
二、 PPP項目績效管理特點
(一) PPP項目績效管理特點
通過總結PPP項目咨詢服務相關經(jīng)驗，PPP項目全生命周期績效管理具備以下幾個特點：
1、 覆蓋范圍廣
PPP項目全生命周期績效管理覆蓋對象不僅包括項目公司，還包括地方政府、地方財政、行業(yè)主管部門及實施機構等；同時根據(jù)PPP項目基礎設施建設及公共服務行業(yè)領域的不同，涉及能源、養(yǎng)老、教育文化、體育、市政工程、政府基礎設施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、旅游、社會保障等不同行業(yè)的方方面面。
2、 管理周期長
PPP項目績效管理貫穿項目全生命周期，包括項目決策、項目識別準備、項目采購、項目執(zhí)行與項目移交階段，涵蓋PPP項目整個實施過程，績效管理周期長。
3、 動態(tài)化管理
由于PPP項目涉及的參與主體較多且合作期限較長，因此針對項目不同實施階段與環(huán)節(jié)而開展的績效管理內(nèi)容與重點也不同。在不同時段須根據(jù)項目實際情況、外部環(huán)境變化及內(nèi)部數(shù)據(jù)變動等多方面進行監(jiān)控與分析，針對存在的部分變量，相應調(diào)整績效運行監(jiān)控指標體系或績效評價指標體系，績效管理過程呈現(xiàn)動態(tài)化特點。
4、 多方位結果應用
PPP項目績效管理過程中，績效運行監(jiān)控結果與績效評價結果應用對于不同對象具有不同的作用體現(xiàn)。其一，PPP項目公司通過結果應用，及時發(fā)現(xiàn)運營管理中存在的問題及偏離績效目標的情況，及時糾偏，實現(xiàn)項目有效運行。其二，項目實施機構或行業(yè)主管部門根據(jù)評價結果反映的問題，督促項目公司整改，保證公共產(chǎn)品與服務的供給質(zhì)量與效率。其三，財政部門根據(jù)績效評價結果撥付預算資金。其四，績效管理工作作為地方各級政府和各部門各單位本地區(qū)預算績效考核的主要參考，也是“花錢必問效、無效必問責”的重要依據(jù)。
三、 PPP項目績效管理現(xiàn)狀
(一) PPP項目推廣應用情況
2017年11月16日財辦金〔2017〕92號發(fā)布后，財政部PPP綜合信息平臺內(nèi)的PPP項目經(jīng)由各地方財政部門清理整改，庫內(nèi)項目出現(xiàn)了較大調(diào)整。此次調(diào)整至2018年一季度末基本到位，以2018年度開始按季度對財政部綜合信息平臺內(nèi)的項目按照入庫、落地及開工數(shù)量進行了統(tǒng)計。（數(shù)據(jù)來源：財政部政府和社會資本合作中心；官方數(shù)據(jù)暫更新至2020年6月。）
從統(tǒng)計情況來看，2018年以后，PPP項目的入庫數(shù)量、落地數(shù)量和開工數(shù)量均呈現(xiàn)穩(wěn)定增長趨勢。截至2020年6月，已開工項目3927個，開工項目總投資達5.9萬億元，開工率60%。
同時，考慮到PPP項目一般為地方政府當年度的重點建設項目，建設周期一般在1-3年，以前年度開工的項目將要或已經(jīng)進入項目運營期。按照PPP項目管理的核心要求，開展績效管理已經(jīng)成為當前工作的重點之一。
(二) 政策制定情況
自財金〔2014〕76 號文推廣和使用PPP模式以來，國務院、財政部、國家發(fā)改委等多部門相繼發(fā)文強調(diào)完善 PPP 項目中績效管理制度。2019年，山東、山西、甘肅三省市先行先試，出臺了針對PPP項目績效管理的具體意見。分別為2019年4月山東省財政廳印發(fā)的《關于開展政府和社會資本合作（PPP）“績效管理年”活動的指導意見的通知》（魯財合〔2019〕3號）、2019年5月山西省財政廳和甘肅省財政廳相繼發(fā)布了晉財金〔2019〕32號和甘財建〔2019〕72號文，要求進一步加強PPP項目績效管理。其他省份目前尚未制定專門的制度文件落實PPP項目績效管理工作。
2020年3月，《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號，以下簡稱“13號文”）發(fā)布。13號文為PPP項目如何開展績效管理指明了方向，不僅明確了各部門相關職責，還針對績效管理全過程各環(huán)節(jié)工作內(nèi)容和程序進行了全面梳理，具有真正的實操指導作用，對于我國未來PPP項目的高質(zhì)量發(fā)展也具有里程碑式的意義。
(三) 行業(yè)績效標準制定情況
PPP項目涉及市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、林業(yè)等19個行業(yè)領域，細分行業(yè)將近百個。PPP項目績效管理在工作原理、工作程序和主要要求方面具有共性，但在具體工作中，只有結合每個項目的特點，體現(xiàn)項目特征才能做好具體項目的績效管理。針對具體行業(yè)的績效標準要求，目前國內(nèi)已經(jīng)印發(fā)的有《海綿城市建設績效評價與考核指標(試行)》，部分省市針對地下綜合管廊制定了績效評價辦法，而PPP項目中涉及的大部分行業(yè)領域績效指標體系建設仍處于空白階段。
四、 當前PPP項目績效管理存在的問題
盡管PPP項目開展績效管理的指導性文件已經(jīng)出臺，但現(xiàn)階段PPP績效管理工作在實際操作過程中還處于初始階段，尚不成熟，仍存在諸多問題，13號文中涉及的地方政府及部門、項目公司（社會資本）、社會公眾等對PPP績效管理理解不夠深刻，職責不夠明確，缺乏有效的應對措施。同時，從13號文本身來看，該政策文件是宏觀的指導性文件，針對所有PPP項目，但PPP項目涉及行業(yè)
領域眾多，各省市推進情況各異，具體開展過程中也存在理解差異，需要進一步落實13號文精神，有效應對PPP項目績效管理。
五、 PPP項目參與各方績效管理應對措施
(一) 地方政府及部門
PPP項目績效管理不是某一階段或某一時點的工作，而是貫穿于PPP項目的全生命周期，包括項目準備、項目識別、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交各個階段，涵蓋績效目標和績效指標管理、績效監(jiān)控、績效評價及結果運用等重點環(huán)節(jié)。對于PPP項目管理部門，PPP項目績效管理工作既要同步于PPP項目績效管理全過程，也需要做好事前的政策引導、制度建設和事后的監(jiān)督管理工作。
1、 制定PPP績效管理總體規(guī)劃和制度體系
省級財政部門應制定PPP績效管理總體規(guī)劃和制度體系，建立健全PPP項目全生命周期績效管理體系，明確PPP項目績效管理的要求，指導各級政府和相關單位合規(guī)開展PPP項目績效管理。
2、 加強PPP項目績效目標管理
PPP項目管理部門要加強PPP項目績效目標的管理，對績效目標和績效指標體系的依據(jù)充分性、設置合理性和目標實現(xiàn)保障度等進行審查，并將績效目標的設置作為PPP項目入庫和預算安排的前置條件。
3、 做好PPP項目績效監(jiān)控
PPP項目管理部門應依托全國PPP綜合信息平臺，全面掌握已納入管理庫項目的實施進展情況，結合績效目標對PPP項目實施情況開展績效監(jiān)控。監(jiān)控內(nèi)容至少應包括項目推進情況及合同履約情況。
4、 審核PPP項目績效評價報告
PPP項目管理部門應對PPP項目績效評價報告進行審核，并會同審計部門加強 PPP項目績效監(jiān)督管理，重點關注績效評價工作方案的落實性、引用數(shù)據(jù)的真實合理性、揭示問題的客觀公正性、問題歸責的合理明確性等，必要時可以組織開展再評價。
5、 落實PPP績效評價結果應用
各級財政部門應根據(jù)項目實施機構上報申請的財政支出，結合本級財政承受能力合理安排項目預算資金。依據(jù)PPP項目合同約定的績效管理方案和按效付費比例，根據(jù)績效評價結果撥付相關支出。對于無績效考核機制的項目不得安排財政資金。
(二) 項目公司（社會資本）
項目公司（社會資本）是績效管理的對象之一，也是績效管理工作的重要參與方。為應對PPP項目績效管理，項目公司應做好以下工作：
1、 重視PPP合同中的績效管理相關約定
PPP項目合同談判階段，社會資本要重視PPP項目合同中績效管理相關約定。PPP項目合同中約定的績效管理方案是項目建設和運營期開展績效管理工作的綱領性文件，是項目公司（社會資本）履約的指導性文件。在合同談判階段，社會資本應予以充分的重視，既要明確項目具體的績效目標、評價指標以及績效掛鉤比例，也要明確開展績效管理工作的具體安排，比如方式、頻率等。
2、 制定績效管理工作實施方案
在開展合作后，項目公司（社會資本）應對PPP項目合同中約定的義務進行梳理，明確其履約責任和政府方對績效管理的要求，而后通過制定項目績效管理工作實施方案，并在具體工作中予以落實的方式，做好履約工作，實現(xiàn)約定的階段性績效目標。
3、 配合開展績效管理具體工作
行業(yè)主管部門或項目實施機構開展績效監(jiān)控以及績效評價的過程中，項目公司（社會資本）要積極配合相關方開展工作，按照評價方的要求，提供真實、完整、有效的相關資料，真實反映項目建設或運營的實際情況，同時也要客觀反映項目實施機構等合作過程中具有履約義務的政府部門的工作情況。
4、落實績效管理結果應用
對績效管理中發(fā)現(xiàn)的問題，項目公司（社會資本）要積極落實整改工作，以實現(xiàn)項目總體績效目標為導向，增強管理水平，提高公共產(chǎn)品和公共服務的質(zhì)量和效率。
(三) 社會公眾
社會公眾作為公共產(chǎn)品和公共服務的最終受益者，是公共產(chǎn)品和公共服務體驗的反饋方。社會公眾應做好監(jiān)督管理工作，既要監(jiān)督項目公司（社會資本）在項目中發(fā)揮的作用，也要監(jiān)督政府在其中的履約情況，及時反饋信息。對體驗過程中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時反饋給相關方，實現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)早整改。
(四) 金融機構
金融機構作為PPP項目中不可或缺的參與方，在合作期內(nèi)與項目公司（社會資本）發(fā)生著直接的債權債務關系，金融機構收益的保障與績效管理結果直接相關，因此實操過程中金融機構對PPP項目績效掛鉤情況尤為關注。在“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制”的要求下，金融機構除了按照內(nèi)部要求審核PPP項目貸款外，應及早參與到PPP項目前期工作中，深入了解和熟悉項目實質(zhì)內(nèi)容，在PPP項目推進過程中判斷項目后續(xù)風險，特別是財政支出責任的真實性和地方政府的支付能力，重視PPP項目合同約定的內(nèi)容，特別是合同中約定的績效管理方案，并在項目執(zhí)行期定期開展必要的監(jiān)督工作，促進項目公司（社會資本）履約盡責。
六、 下一步PPP項目績效管理工作開展建議
為全面加強PPP項目績效管理工作開展，保證預算資金使用的經(jīng)濟性和效益性，保障PPP項目各方合法權益，推動PPP項目規(guī)范實施、高效運營，提升公共產(chǎn)品與服務的供給質(zhì)量和效率。結合現(xiàn)階段績效管理工作開展情況，提出以下建議：
一是開展分行業(yè)領域的PPP績效管理研究。有條件的省市，可以結合本省市實際情況，在PPP項目較為集中的行業(yè)領域，以13號文為指導，分行業(yè)領域開展績效管理研究。進一步細化和規(guī)范績效管理職責分工與工作程序，因地制宜地制定細分行業(yè)的績效評價指標體系，為同行業(yè)PPP項目績效的橫向與縱向對比提供前提條件。
二是切實加強合同管理與履約管理。PPP項目合同是開展績效管理工作的重要基礎，也是PPP項目穩(wěn)步推進的重要保障。但是目前許多PPP項目合同內(nèi)容不盡詳實，未對項目績效目標、績效指標體系、績效監(jiān)控或評價安排進行有效約定，尤其是對于按效付費等核心內(nèi)容缺少明確詳細的約定。建議高度重視PPP項目合同管理，從合作雙方公平公正角度，合理劃分權責利，并將績效管理機制及相關安排進行有效約定。同時，要加強履約管理，社會資本方要嚴格按照合同規(guī)定完成項目建設產(chǎn)出內(nèi)容與標準，履行運營維護相關職責，提供高質(zhì)量的公共服務；政府方要按合同約定履行必要的義務，及時按效付費。
三是逐步建立PPP績效管理常態(tài)化工作機制。建議各地區(qū)結合自身實際，明確財政部門、行業(yè)主管部門、項目實施機構及相關主管部門職責，通過培訓或其他形式，增強相關單位績效管理意識，提升PPP績效評價工作水平，逐步建立清晰、明確的PPP項目績效管理常態(tài)化工作機制，形成事前、事中、事后績效管理閉環(huán)，保障PPP項目績效評價工作有序落實，進而促進PPP項目優(yōu)化管理、實現(xiàn)績效目標。
四是加強行業(yè)自律，規(guī)范第三方機構執(zhí)業(yè)行為。鑒于PPP項目績效評價行業(yè)門檻較低，許多PPP項目已面臨付費問題，往往存在隨意聘請當?shù)氐谌綑C構出具績效評價報告，績效評價過程與結果流于形式等問題，既不能實現(xiàn)反饋和優(yōu)化PPP項目管理與產(chǎn)出的效果，也有違第三方機構專業(yè)性原則。PPP項目涉及領域多、范圍廣，評價人員需要具備綜合全面的知識架構，建議第三方機構加強自律意識，不斷提升自身執(zhí)業(yè)水平，為PPP項目績效評價工作的有序開展提供必要的專業(yè)支持。
五是進一步加強信息公開。建議進一步加強財政部PPP綜合信息平臺的信息完善要求，完善PPP項目績效管理信息公開機制與要求。一方面可以借助信息化管理，為PPP項目績效管理提供數(shù)據(jù)支持，提高績效管理過程的科學性；另一方面可通過信息公開增強社會公眾參與度，進而促進PPP項目績效評價工作的健康、規(guī)范、有序開展。
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