2017年11月16日財辦金〔2017〕92號發(fā)布后，財政部PPP綜合信息平臺內(nèi)的PPP項(xiàng)目經(jīng)由各地方財政部門清理整改，庫內(nèi)項(xiàng)目出現(xiàn)了較大調(diào)整。此次調(diào)整至2018年一季度末基本到位，以2018年度開始按季度對財政部綜合信息平臺內(nèi)的項(xiàng)目按照入庫、落地及開工數(shù)量進(jìn)行了統(tǒng)計。（數(shù)據(jù)來源：財政部政府和社會資本合作中心；官方數(shù)據(jù)暫更新至2020年6月。）

從統(tǒng)計情況來看，2018年以后，PPP項(xiàng)目的入庫數(shù)量、落地數(shù)量和開工數(shù)量均呈現(xiàn)穩(wěn)定增長趨勢。截至2020年6月，已開工項(xiàng)目3927個，開工項(xiàng)目總投資達(dá)5.9萬億元，開工率60%。

同時，考慮到PPP項(xiàng)目一般為地方政府當(dāng)年度的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)周期一般在1-3年，以前年度開工的項(xiàng)目將要或已經(jīng)進(jìn)入項(xiàng)目運(yùn)營期。按照PPP項(xiàng)目管理的核心要求，開展績效管理已經(jīng)成為當(dāng)前工作的重點(diǎn)之一。

(二) 政策制定情況 

自財金〔2014〕76 號文推廣和使用PPP模式以來，國務(wù)院、財政部、國家發(fā)改委等多部門相繼發(fā)文強(qiáng)調(diào)完善 PPP 項(xiàng)目中績效管理制度。2019年，山東、山西、甘肅三省市先行先試，出臺了針對PPP項(xiàng)目績效管理的具體意見。分別為2019年4月山東省財政廳印發(fā)的《關(guān)于開展政府和社會資本合作（PPP）“績效管理年”活動的指導(dǎo)意見的通知》（魯財合〔2019〕3號）、2019年5月山西省財政廳和甘肅省財政廳相繼發(fā)布了晉財金〔2019〕32號和甘財建〔2019〕72號文，要求進(jìn)一步加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效管理。其他省份目前尚未制定專門的制度文件落實(shí)PPP項(xiàng)目績效管理工作。

2020年3月，《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號，以下簡稱“13號文”）發(fā)布。13號文為PPP項(xiàng)目如何開展績效管理指明了方向，不僅明確了各部門相關(guān)職責(zé)，還針對績效管理全過程各環(huán)節(jié)工作內(nèi)容和程序進(jìn)行了全面梳理，具有真正的實(shí)操指導(dǎo)作用，對于我國未來PPP項(xiàng)目的高質(zhì)量發(fā)展也具有里程碑式的意義。

(三) 行業(yè)績效標(biāo)準(zhǔn)制定情況

PPP項(xiàng)目涉及市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、林業(yè)等19個行業(yè)領(lǐng)域，細(xì)分行業(yè)將近百個。PPP項(xiàng)目績效管理在工作原理、工作程序和主要要求方面具有共性，但在具體工作中，只有結(jié)合每個項(xiàng)目的特點(diǎn)，體現(xiàn)項(xiàng)目特征才能做好具體項(xiàng)目的績效管理。針對具體行業(yè)的績效標(biāo)準(zhǔn)要求，目前國內(nèi)已經(jīng)印發(fā)的有《海綿城市建設(shè)績效評價與考核指標(biāo)(試行)》，部分省市針對地下綜合管廊制定了績效評價辦法，而PPP項(xiàng)目中涉及的大部分行業(yè)領(lǐng)域績效指標(biāo)體系建設(shè)仍處于空白階段。

四、 當(dāng)前PPP項(xiàng)目績效管理存在的問題

盡管PPP項(xiàng)目開展績效管理的指導(dǎo)性文件已經(jīng)出臺，但現(xiàn)階段PPP績效管理工作在實(shí)際操作過程中還處于初始階段，尚不成熟，仍存在諸多問題，13號文中涉及的地方政府及部門、項(xiàng)目公司（社會資本）、社會公眾等對PPP績效管理理解不夠深刻，職責(zé)不夠明確，缺乏有效的應(yīng)對措施。同時，從13號文本身來看，該政策文件是宏觀的指導(dǎo)性文件，針對所有PPP項(xiàng)目，但PPP項(xiàng)目涉及行業(yè)

領(lǐng)域眾多，各省市推進(jìn)情況各異，具體開展過程中也存在理解差異，需要進(jìn)一步落實(shí)13號文精神，有效應(yīng)對PPP項(xiàng)目績效管理。

五、 PPP項(xiàng)目參與各方績效管理應(yīng)對措施

(一) 地方政府及部門

PPP項(xiàng)目績效管理不是某一階段或某一時點(diǎn)的工作，而是貫穿于PPP項(xiàng)目的全生命周期，包括項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目識別、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交各個階段，涵蓋績效目標(biāo)和績效指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果運(yùn)用等重點(diǎn)環(huán)節(jié)。對于PPP項(xiàng)目管理部門，PPP項(xiàng)目績效管理工作既要同步于PPP項(xiàng)目績效管理全過程，也需要做好事前的政策引導(dǎo)、制度建設(shè)和事后的監(jiān)督管理工作。

1、 制定PPP績效管理總體規(guī)劃和制度體系

省級財政部門應(yīng)制定PPP績效管理總體規(guī)劃和制度體系，建立健全PPP項(xiàng)目全生命周期績效管理體系，明確PPP項(xiàng)目績效管理的要求，指導(dǎo)各級政府和相關(guān)單位合規(guī)開展PPP項(xiàng)目績效管理。

2、 加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)管理

PPP項(xiàng)目管理部門要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)的管理，對績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系的依據(jù)充分性、設(shè)置合理性和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)保障度等進(jìn)行審查，并將績效目標(biāo)的設(shè)置作為PPP項(xiàng)目入庫和預(yù)算安排的前置條件。

3、 做好PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控

PPP項(xiàng)目管理部門應(yīng)依托全國PPP綜合信息平臺，全面掌握已納入管理庫項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展情況，結(jié)合績效目標(biāo)對PPP項(xiàng)目實(shí)施情況開展績效監(jiān)控。監(jiān)控內(nèi)容至少應(yīng)包括項(xiàng)目推進(jìn)情況及合同履約情況。

4、 審核PPP項(xiàng)目績效評價報告

PPP項(xiàng)目管理部門應(yīng)對PPP項(xiàng)目績效評價報告進(jìn)行審核，并會同審計部門加強(qiáng) PPP項(xiàng)目績效監(jiān)督管理，重點(diǎn)關(guān)注績效評價工作方案的落實(shí)性、引用數(shù)據(jù)的真實(shí)合理性、揭示問題的客觀公正性、問題歸責(zé)的合理明確性等，必要時可以組織開展再評價。

5、 落實(shí)PPP績效評價結(jié)果應(yīng)用

各級財政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)上報申請的財政支出，結(jié)合本級財政承受能力合理安排項(xiàng)目預(yù)算資金。依據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定的績效管理方案和按效付費(fèi)比例，根據(jù)績效評價結(jié)果撥付相關(guān)支出。對于無績效考核機(jī)制的項(xiàng)目不得安排財政資金。

(二) 項(xiàng)目公司（社會資本）

項(xiàng)目公司（社會資本）是績效管理的對象之一，也是績效管理工作的重要參與方。為應(yīng)對PPP項(xiàng)目績效管理，項(xiàng)目公司應(yīng)做好以下工作：

1、 重視PPP合同中的績效管理相關(guān)約定

PPP項(xiàng)目合同談判階段，社會資本要重視PPP項(xiàng)目合同中績效管理相關(guān)約定。PPP項(xiàng)目合同中約定的績效管理方案是項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營期開展績效管理工作的綱領(lǐng)性文件，是項(xiàng)目公司（社會資本）履約的指導(dǎo)性文件。在合同談判階段，社會資本應(yīng)予以充分的重視，既要明確項(xiàng)目具體的績效目標(biāo)、評價指標(biāo)以及績效掛鉤比例，也要明確開展績效管理工作的具體安排，比如方式、頻率等。

2、 制定績效管理工作實(shí)施方案

在開展合作后，項(xiàng)目公司（社會資本）應(yīng)對PPP項(xiàng)目合同中約定的義務(wù)進(jìn)行梳理，明確其履約責(zé)任和政府方對績效管理的要求，而后通過制定項(xiàng)目績效管理工作實(shí)施方案，并在具體工作中予以落實(shí)的方式，做好履約工作，實(shí)現(xiàn)約定的階段性績效目標(biāo)。

3、 配合開展績效管理具體工作

行業(yè)主管部門或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開展績效監(jiān)控以及績效評價的過程中，項(xiàng)目公司（社會資本）要積極配合相關(guān)方開展工作，按照評價方的要求，提供真實(shí)、完整、有效的相關(guān)資料，真實(shí)反映項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營的實(shí)際情況，同時也要客觀反映項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等合作過程中具有履約義務(wù)的政府部門的工作情況。

4、落實(shí)績效管理結(jié)果應(yīng)用

對績效管理中發(fā)現(xiàn)的問題，項(xiàng)目公司（社會資本）要積極落實(shí)整改工作，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目總體績效目標(biāo)為導(dǎo)向，增強(qiáng)管理水平，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

(三) 社會公眾

社會公眾作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的最終受益者，是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)體驗(yàn)的反饋方。社會公眾應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，既要監(jiān)督項(xiàng)目公司（社會資本）在項(xiàng)目中發(fā)揮的作用，也要監(jiān)督政府在其中的履約情況，及時反饋信息。對體驗(yàn)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時反饋給相關(guān)方，實(shí)現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)早整改。

(四) 金融機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)作為PPP項(xiàng)目中不可或缺的參與方，在合作期內(nèi)與項(xiàng)目公司（社會資本）發(fā)生著直接的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，金融機(jī)構(gòu)收益的保障與績效管理結(jié)果直接相關(guān)，因此實(shí)操過程中金融機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目績效掛鉤情況尤為關(guān)注。在“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”的要求下，金融機(jī)構(gòu)除了按照內(nèi)部要求審核PPP項(xiàng)目貸款外，應(yīng)及早參與到PPP項(xiàng)目前期工作中，深入了解和熟悉項(xiàng)目實(shí)質(zhì)內(nèi)容，在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中判斷項(xiàng)目后續(xù)風(fēng)險，特別是財政支出責(zé)任的真實(shí)性和地方政府的支付能力，重視PPP項(xiàng)目合同約定的內(nèi)容，特別是合同中約定的績效管理方案，并在項(xiàng)目執(zhí)行期定期開展必要的監(jiān)督工作，促進(jìn)項(xiàng)目公司（社會資本）履約盡責(zé)。

六、 下一步PPP項(xiàng)目績效管理工作開展建議

為全面加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效管理工作開展，保證預(yù)算資金使用的經(jīng)濟(jì)性和效益性，保障PPP項(xiàng)目各方合法權(quán)益，推動PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施、高效運(yùn)營，提升公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。結(jié)合現(xiàn)階段績效管理工作開展情況，提出以下建議：

一是開展分行業(yè)領(lǐng)域的PPP績效管理研究。有條件的省市，可以結(jié)合本省市實(shí)際情況，在PPP項(xiàng)目較為集中的行業(yè)領(lǐng)域，以13號文為指導(dǎo)，分行業(yè)領(lǐng)域開展績效管理研究。進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范績效管理職責(zé)分工與工作程序，因地制宜地制定細(xì)分行業(yè)的績效評價指標(biāo)體系，為同行業(yè)PPP項(xiàng)目績效的橫向與縱向?qū)Ρ忍峁┣疤釛l件。

二是切實(shí)加強(qiáng)合同管理與履約管理。PPP項(xiàng)目合同是開展績效管理工作的重要基礎(chǔ)，也是PPP項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)的重要保障。但是目前許多PPP項(xiàng)目合同內(nèi)容不盡詳實(shí)，未對項(xiàng)目績效目標(biāo)、績效指標(biāo)體系、績效監(jiān)控或評價安排進(jìn)行有效約定，尤其是對于按效付費(fèi)等核心內(nèi)容缺少明確詳細(xì)的約定。建議高度重視PPP項(xiàng)目合同管理，從合作雙方公平公正角度，合理劃分權(quán)責(zé)利，并將績效管理機(jī)制及相關(guān)安排進(jìn)行有效約定。同時，要加強(qiáng)履約管理，社會資本方要嚴(yán)格按照合同規(guī)定完成項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)出內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，履行運(yùn)營維護(hù)相關(guān)職責(zé)，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)；政府方要按合同約定履行必要的義務(wù)，及時按效付費(fèi)。

三是逐步建立PPP績效管理常態(tài)化工作機(jī)制。建議各地區(qū)結(jié)合自身實(shí)際，明確財政部門、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及相關(guān)主管部門職責(zé)，通過培訓(xùn)或其他形式，增強(qiáng)相關(guān)單位績效管理意識，提升PPP績效評價工作水平，逐步建立清晰、明確的PPP項(xiàng)目績效管理常態(tài)化工作機(jī)制，形成事前、事中、事后績效管理閉環(huán)，保障PPP項(xiàng)目績效評價工作有序落實(shí)，進(jìn)而促進(jìn)PPP項(xiàng)目優(yōu)化管理、實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。

四是加強(qiáng)行業(yè)自律，規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為。鑒于PPP項(xiàng)目績效評價行業(yè)門檻較低，許多PPP項(xiàng)目已面臨付費(fèi)問題，往往存在隨意聘請當(dāng)?shù)氐谌綑C(jī)構(gòu)出具績效評價報告，績效評價過程與結(jié)果流于形式等問題，既不能實(shí)現(xiàn)反饋和優(yōu)化PPP項(xiàng)目管理與產(chǎn)出的效果，也有違第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)性原則。PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域多、范圍廣，評價人員需要具備綜合全面的知識架構(gòu)，建議第三方機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自律意識，不斷提升自身執(zhí)業(yè)水平，為PPP項(xiàng)目績效評價工作的有序開展提供必要的專業(yè)支持。

五是進(jìn)一步加強(qiáng)信息公開。建議進(jìn)一步加強(qiáng)財政部PPP綜合信息平臺的信息完善要求，完善PPP項(xiàng)目績效管理信息公開機(jī)制與要求。一方面可以借助信息化管理，為PPP項(xiàng)目績效管理提供數(shù)據(jù)支持，提高績效管理過程的科學(xué)性；另一方面可通過信息公開增強(qiáng)社會公眾參與度，進(jìn)而促進(jìn)PPP項(xiàng)目績效評價工作的健康、規(guī)范、有序開展。