國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》解讀

       日前，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號(hào)，以下簡稱115號(hào)文或文件）發(fā)布，這是繼2023年2月PPP模式停庫清查以來首次發(fā)布的重要文件，提出了政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，明確2023年2月清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項(xiàng)目及新PPP項(xiàng)目均按新機(jī)制執(zhí)行，并從聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目、全部采取特許經(jīng)營模式、合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域、優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與、明確管理責(zé)任分工、規(guī)范建設(shè)管理和加強(qiáng)運(yùn)營監(jiān)管等方面提出穩(wěn)妥實(shí)施新要求。

       一是聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，全部采用特許經(jīng)營模式實(shí)施。即新機(jī)制下，PPP模式與特許經(jīng)營模式進(jìn)行整合化一，不再考慮可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)回報(bào)機(jī)制，應(yīng)聚焦項(xiàng)目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本，具備一定投資回報(bào)的項(xiàng)目，且全部采用特許經(jīng)營模式實(shí)施。同時(shí)，文件對政府和社會(huì)資本合作限定領(lǐng)域進(jìn)行例舉說明，明確要求2023年2月清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項(xiàng)目及新PPP項(xiàng)目均按新機(jī)制執(zhí)行。

       二是管理機(jī)制調(diào)整，明確管理責(zé)任分工。文件明確國家發(fā)展改革委牽頭做好特許經(jīng)營模式推進(jìn)工作，地方各級(jí)人民政府負(fù)主體責(zé)任，可授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，各級(jí)財(cái)政部門嚴(yán)格預(yù)算管理，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，加大財(cái)會(huì)監(jiān)督力度。

       三是支持并優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。文件積極貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見，回歸政府和社會(huì)資本合作本源，制定了動(dòng)態(tài)調(diào)整的《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》，為民營企業(yè)參與特許經(jīng)營項(xiàng)目提供路徑，并明確針對不同領(lǐng)域不同類型項(xiàng)目提出了民營企業(yè)控股要求。對于垃圾固廢處理、垃圾焚燒發(fā)電、公共停車場等市場化程度高、公共屬性相對較弱的項(xiàng)目，要求由民營企業(yè)獨(dú)資或控股；對于污水處理，城鎮(zhèn)供水、供熱、供氣，城際鐵路等關(guān)系國計(jì)民生、公共屬性相對較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營企業(yè)在項(xiàng)目公司的股權(quán)比例原則上不低于35%；對于少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷性的項(xiàng)目也要積極創(chuàng)造條件支持民營企業(yè)參與。

       在原特許經(jīng)營項(xiàng)目管理要求基礎(chǔ)上，文件進(jìn)一步明確和提出了規(guī)范特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施的系列要求和措施。

       （一）強(qiáng)化前期決策審批機(jī)制

       一是嚴(yán)格履行投資管理程序。政府投資支持的項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格按照《政府投資條例》履行審批手續(xù)，社會(huì)資本獨(dú)資項(xiàng)目遵照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》執(zhí)行，并明確了重大調(diào)整、法人變更等事項(xiàng)的處理要求。

       二是嚴(yán)格審核特許經(jīng)營方案。明確項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭編制特許經(jīng)營方案，并比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求履行審核手續(xù)。同時(shí)，要求同步開展特許經(jīng)營模式可行性論證，必要時(shí)委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)評估。

       （二）規(guī)范特許經(jīng)營協(xié)議管理

       文件明確項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，需成立項(xiàng)目公司的，應(yīng)先與特許經(jīng)營者簽約，再與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。確需在協(xié)議期間變更內(nèi)容的，可以簽署補(bǔ)充協(xié)議。針對期滿結(jié)束或提前終止等情況，文件明確應(yīng)按協(xié)議約定依法依規(guī)做好移交或退出工作。因改擴(kuò)建等原因需要重新選擇特許經(jīng)營者，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。

       （三）加強(qiáng)建設(shè)實(shí)施和運(yùn)營監(jiān)管

       一方面，文件強(qiáng)調(diào)要做好建設(shè)實(shí)施管理，強(qiáng)化建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)控制，防止項(xiàng)目爛尾。另一方面，明確要定期開展項(xiàng)目運(yùn)營評價(jià)，雖未對細(xì)節(jié)進(jìn)行闡述，但原則上，特許經(jīng)營項(xiàng)目的運(yùn)營補(bǔ)貼也應(yīng)施行按效付費(fèi)，將績效評價(jià)結(jié)果作為支付特許經(jīng)營者運(yùn)營服務(wù)費(fèi)的對價(jià)依據(jù)。

       此外，文件明確特許經(jīng)營項(xiàng)目還應(yīng)依托全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)及時(shí)向社會(huì)公開相關(guān)必要信息。

       文件有效解決了PPP模式與特許經(jīng)營模式、政府投資項(xiàng)目等之間的銜接性問題，提出政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，強(qiáng)調(diào)新機(jī)制聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營，不得使用財(cái)政資金彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營成本，能夠從源頭嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制地方政府新增隱性債務(wù)。同時(shí)提出了民營企業(yè)參與特許經(jīng)營的項(xiàng)目清單和控股要求等，有助于激發(fā)民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)活力，對促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。文件的發(fā)布對整個(gè)行業(yè)影響深遠(yuǎn)，標(biāo)志著我國PPP發(fā)展進(jìn)入新階段。

       然而，我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革是一項(xiàng)長期、艱巨且深遠(yuǎn)的任務(wù)，必將伴隨著諸多的問題和矛盾。PPP新機(jī)制下如何確保各類項(xiàng)目的規(guī)范有序推進(jìn)，仍是參與各方面臨的重要課題。為此，筆者提出如下建議：一是建議盡快完善和出臺(tái)特許經(jīng)營項(xiàng)目系列政策指導(dǎo)文件。一方面明確原《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的適用性問題，另一方面針對原PPP模式與特許經(jīng)營政策體系之間的空白或矛盾點(diǎn)予以明確，切實(shí)解決PPP新機(jī)制下特許經(jīng)營模式實(shí)操中可能面臨的諸多疑點(diǎn)或堵點(diǎn)。二是建議各地系統(tǒng)梳理新舊項(xiàng)目清單制定分類施策措施。對于已實(shí)施PPP項(xiàng)目，合作雙方誠信履約，并嚴(yán)格落實(shí)績效評價(jià)、中期評估等全生命周期績效管理工作，確保項(xiàng)目規(guī)范有序?qū)嵤?；對于新?xiàng)目則按照文件指導(dǎo)要求，穩(wěn)妥推進(jìn)。三是建議充分發(fā)揮第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)力量推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作發(fā)展。可擇優(yōu)選取具有經(jīng)驗(yàn)和資質(zhì)的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)提供前期項(xiàng)目謀劃、特許經(jīng)營可行性論證、方案編制及協(xié)議簽訂等系列服務(wù)，推動(dòng)PPP新機(jī)制的規(guī)范有序?qū)嵤?strong>四是建議各地持續(xù)優(yōu)化民營資本公平高效的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法治環(huán)境。各地可結(jié)合實(shí)際，通過加大政策支持力度、暢通相關(guān)渠道和機(jī)制等措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營企業(yè)參與當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，回歸本源，切實(shí)促進(jìn)政府和社會(huì)資本高質(zhì)量合作和發(fā)展！