作者：北京中澤融信管理咨詢有限公司  

      趙仕坤、童源、俞陳昊、朱學博

　　8月3日，國務院總理李克強簽署國務院令第729號，公布修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱“新條例”），自2020年10月1日起施行。自2014年8月新《預算法》通過后，經(jīng)過六年蟄伏，新條例終于成文頒布！

　　黨的十八大以來，全面建設(shè)現(xiàn)代國家治理體系成為了政府改革的重要關(guān)注點，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”作為財政的新定位，成為了推動構(gòu)建“現(xiàn)代財政制度”的根本動因。此次公布的新條例是對于新《預算法》與“現(xiàn)代財政制度”的重要補充。從新條例與舊條例的對比以及新條例的編制邏輯來看，新條例緊扣財政改革和預算管理的根本命題，為財政體制改革的落實提供了細化、實化的基礎(chǔ)。

　　此次新條例的創(chuàng)新點頗多，相比舊條例有了極大的變化，主要的創(chuàng)新點集中于以下六個方面：①全面擴充預算口徑；②強調(diào)預算績效管理；③深化預算編制依據(jù)；④嚴控政府債務限額；⑤完善轉(zhuǎn)移支付制度；⑥增強預算透明公開。

　　01全面擴充預算口徑

　　新條例進一步細化了政府預算口徑、預算收支范圍與編制內(nèi)容。在全口徑預算的前提下，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算以及社會保險基金預算統(tǒng)一納入管理（統(tǒng)稱“四本賬”），進一步完善了“四本賬”之間的相互補充關(guān)系。新條例“第三條 社會保險基金預算應當在精算平衡的基礎(chǔ)上實現(xiàn)可持續(xù)運行，一般公共預算可以根據(jù)需要和財力適當安排資金補充社會保險基金預算。”從而，一般公共預算可以根據(jù)需要補充社會保險基金預算，增強了社會保險基金的安全性，亦從預算的角度保證了全民福祉。

　　口徑編制的細化與明確也增強了預算編制部門針對預算收入來源、預算支出去向的認知，進一步提升了有關(guān)部門預算編制的能力。全口徑預算下，政府收入不僅僅包括各項稅收和費用，還包括了政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入等多種收入來源；政府支出則在原有的基礎(chǔ)上將地方政府隱性債務也納入其中，為打好三大攻堅戰(zhàn)做好了充足的準備。

　　02強調(diào)預算績效管理

　　2014年通過的新《預算法》確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講究績效和收支平衡的原則，中發(fā)〔2018〕34號文進一步落實了全面實施預算績效管理作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。新條例與新《預算法》、中發(fā)〔2018〕34號一脈相承，強調(diào)了深化預算績效管理在預算中的作用。新條例第二十條確定了績效評價的定義，明確了績效評價是從投入到產(chǎn)出及其產(chǎn)出效果的全過程評價；同時將績效評價結(jié)果與年度預算編制掛鉤，確立了績效評價結(jié)果作為年度預算編制依據(jù)的重要性；新條例第五十一條、第五十三條分別新增了針對分期執(zhí)行數(shù)據(jù)的監(jiān)控力度、強調(diào)預算績效監(jiān)控與績效評價的重要性。新條例第九十六條確立了年度計劃與預算銜接的制度，明確了投資決策、項目實施與監(jiān)督管理的全過程績效管理制度。

　　新條例進一步落實了全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理格局，橋接起了預算績效評價與預算績效編制之間的相互聯(lián)系，有利于進一步提升各級政府使用資金的效益。

　　03深化預算編制依據(jù)

　　除卻上文提及的新條例第二十條對于預算編制依據(jù)的影響以外，新條例第二十二條至第三十條確立了預算編制的各項其他依據(jù)。相比于舊條例第十六條、第十七條對于編制依據(jù)的規(guī)劃，新條例從“四本賬”的角度出發(fā)，進一步考慮了稅務機關(guān)、海關(guān)等預算征收部門對于預算編制的意見，確保了預算編制依據(jù)與預算口徑保持一致，進一步加強了預算收入編制、預算支出編制時的細化范圍。同時，根據(jù)預算法的有關(guān)規(guī)定和預算管理的需要，條例修改完善了財政部門和各部門、各單位在預算執(zhí)行中的主要職責規(guī)定，進一步厘清財政部門和預算單位的職責分工，強化各部門、各單位的部門預算執(zhí)行主體地位。

　　04嚴控政府債務風險

　　防范化解重大風險是黨的十九大提出的三大攻堅戰(zhàn)中的重要內(nèi)容。自國發(fā)〔2014〕43號文及新《預算法》公布以來，嚴控地方政府債務風險始終是財政改革的重要組成部分。新條例第四十三條進一步明確了地方債務的限額管理制度，并嚴禁各省、自治區(qū)、直轄市的政府余額突破國務院批準的額度，從法令的角度上堵死了政府債務過量增長的可能性。為了確保新條例的約束，在新條例末尾第九十四條中規(guī)定了，突破一般債務限額或?qū)ｍ梻鶆障揞~情況下舉債的責任追究制度。第四十四條、第四十五條進一步明確了舉債規(guī)模的定義，將一般債務限額與專項債務限額一并納入債務規(guī)?？趶街?。同時，明確了轉(zhuǎn)貸債務同步納入本級預算管理的要求。為了促進地方政府舉債融資機制的發(fā)展，新條例“第四十六條 國務院可以將舉借的外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸給省、自治區(qū)、直轄市政府。”為地方政府有確實需要、確有必要的融資進一步打開了窗口，從而促進社會經(jīng)濟事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。為了進一步防范地方債務風險，新條例第四十七條要求建立健全債務風險評估指標體系，進一步加強地方政府識別系統(tǒng)性風險的能力。

　　05完善轉(zhuǎn)移支付制度

　　新條例開篇第九條、第十條便確定了一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付的定義，完善了專項轉(zhuǎn)移支付的退出機制與具體內(nèi)容。新條例從質(zhì)和量兩個維度對專項轉(zhuǎn)移支付進行了管控：通過定期評估提高專項轉(zhuǎn)移支付的合法合規(guī)性，通過建立退出機制減少專項轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量。從長期來看，專項轉(zhuǎn)移支付的退出機制落實將促進一般轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付之間的比例調(diào)整，降低專項轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中的比例。同時，新條例第四十八條規(guī)定了“縣級以上各級政府應當按照本年度轉(zhuǎn)移支付預計執(zhí)行數(shù)的一定比例將下一年度轉(zhuǎn)移支付預計數(shù)提前下達至下一級政府。”進一步提升了轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行的效率、明確了各級政府間財政關(guān)系。

　　06增強預算透明公開

　　秉承新《預算法》中對于預算公開的要求，新條例亦進一步落實了預算透明公開制度。如新條例“第六條 一般性轉(zhuǎn)移支付向社會公開應當細化到地區(qū)。專項轉(zhuǎn)移支付向社會公開應當細化到地區(qū)和項目。政府債務、機關(guān)運行經(jīng)費、政府采購、財政專戶資金等情況，按照有關(guān)規(guī)定向社會公開。部門預算、決算應當公開基本支出和項目支出。部門預算、決算支出按其功能分類應當公開到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應當公開到款。便確保了細致到地區(qū)的信息公開制度”；第六條中，按功能分類的信息公開方法能夠使得外界了解到政府預算資金流到了哪個公共領(lǐng)域；按經(jīng)濟性質(zhì)分類的信息公開方法反映了每筆政府預算資金的具體用途。兩種信息公開的方法并不存在互斥的關(guān)系，而是相互補充、相互促進的關(guān)系，需要結(jié)合使用。綜合運用兩種方法，一方面能夠使外界明確了解政府預算資金的使用情況，杜絕地方政府腐敗的發(fā)生；另一方面，通過觀察政府預算資金的具體流動領(lǐng)域以及每筆資金的具體用途，利用績效評價方式，可以判斷公共預算資金使用的合理性，績效評價的結(jié)果還可以用于改進管理和編制以后年度預算的依據(jù)。預算透明公開制度的細化有助于推動“透明政府”的建設(shè)，進一步加強黨的十八大以來，中央八項規(guī)定的貫徹執(zhí)行。同時，新條例第八十九條對比舊條例第七十四條，增加了上級人民代表大會對于預算執(zhí)行情況和決算的監(jiān)督權(quán)力，確保了預算透明公開的落實以及預算透明公開的法定性。