國務(wù)院關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付情況的報告——2023年8月28日在第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議上

財政部部長 劉昆

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

受國務(wù)院委托，現(xiàn)向全國人大常委會報告財政轉(zhuǎn)移支付情況，請予審議。

一、財政轉(zhuǎn)移支付基本情況

財政轉(zhuǎn)移支付是指上級政府對下級政府無償撥付的資金，包括中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付，主要用于解決地區(qū)財政不平衡問題，推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，是政府實現(xiàn)調(diào)控目標的重要政策工具。1994年，我國實施了分稅制財政體制改革，相應(yīng)建立了規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。2014年修改的預(yù)算法規(guī)定，財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標。落實預(yù)算法要求，我國轉(zhuǎn)移支付體系隨著政策變化不斷拓展和調(diào)整，逐步構(gòu)建起“一般性轉(zhuǎn)移支付+專項轉(zhuǎn)移支付”的框架，其中，一般性轉(zhuǎn)移支付以均衡地區(qū)間基本財力為目的，由下級政府統(tǒng)籌安排使用；專項轉(zhuǎn)移支付按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立，用于辦理特定事項。2019年，中央財政整合設(shè)立共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，主要用于履行教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等基本民生領(lǐng)域的中央財政支出責(zé)任，為與預(yù)算法規(guī)定銜接，編制預(yù)算時暫列入一般性轉(zhuǎn)移支付。目前，總體上形成了以財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分為依據(jù)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付有效組合、協(xié)調(diào)配合、結(jié)構(gòu)合理的轉(zhuǎn)移支付體系。

近年來，中央財政在財力緊張的情況下，通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度。從資金規(guī)模上看，2023年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達到10.06萬億元。從支出結(jié)構(gòu)上看，為增強地方財政統(tǒng)籌能力，不斷增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比。

落實預(yù)算法要求，自2015年起，中央財政單獨編制中央對地方轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)預(yù)算草案，反映轉(zhuǎn)移支付預(yù)算分項目、分地區(qū)情況。為提高地方預(yù)算編制的完整性和準確性，每年10月底前按照本年度轉(zhuǎn)移支付預(yù)計執(zhí)行數(shù)的一定比例將下一年度轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)提前下達至地方。在全國人民代表大會批準中央預(yù)算后，采取因素法、項目法等方式及時將轉(zhuǎn)移支付分配下達地方。其中，因素法主要采用與支出相關(guān)的因素并賦予相應(yīng)的權(quán)重或標準，通過公式計算得出分配結(jié)果；項目法主要根據(jù)相關(guān)規(guī)劃、競爭性評審結(jié)果等將資金分配到特定項目。

二、近年來轉(zhuǎn)移支付管理制度改革情況

按照黨的十八屆三中全會關(guān)于深化財稅體制改革的部署，2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號），對轉(zhuǎn)移支付制度改革作出全面部署。按照文件要求，中央財政增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付分配和使用，加強轉(zhuǎn)移支付績效管理，推進轉(zhuǎn)移支付信息公開，努力提高轉(zhuǎn)移支付管理水平，更好服務(wù)黨和國家發(fā)展大局。近年來，對標對表黨的十九大及十九屆歷次全會、二十大精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，認真落實預(yù)算法規(guī)定和全國人大審議意見，縱深推進轉(zhuǎn)移支付制度改革，進一步提升轉(zhuǎn)移支付管理效能。

（一）健全轉(zhuǎn)移支付制度頂層設(shè)計。2016年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號），從頂層設(shè)計的角度提出了財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的總體原則。按照文件要求，財政部會同有關(guān)方面積極推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，出臺了基本公共服務(wù)、外交、教育、科技等多個領(lǐng)域的改革方案。2019年，經(jīng)國務(wù)院批準，財政部印發(fā)改革方案，根據(jù)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革要求，理順轉(zhuǎn)移支付的功能定位、邊界分類和管理機制。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付主要用于均衡地區(qū)間財力配置，保障地方政府日常運轉(zhuǎn)和推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付主要用于履行中央承擔(dān)共同財政事權(quán)的支出責(zé)任，增強地方對基本民生和基本公共服務(wù)的保障能力；專項轉(zhuǎn)移支付主要用于辦理特定事項，引導(dǎo)地方貫徹落實黨中央重大決策部署。

（二）建立財政資金直達機制。2020年，為應(yīng)對新冠疫情沖擊，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，中央財政創(chuàng)設(shè)財政資金直達機制，在保持現(xiàn)行財政體制不變、資金分配權(quán)限不變和保障主體責(zé)任不變的前提下，建立了“中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”的工作流程，推動資金直達市縣基層、直接惠企利民。2021年起，常態(tài)化實施財政資金直達機制，直達資金范圍由增量資金拓展到存量資金，基本實現(xiàn)了民生補助資金的全覆蓋。鼓勵地方通過自有財力安排的資金同步納入直達管理，放大直達機制效果。從實施情況看，財政直達資金下達速度更快、資金投向更準、資金保障更足、使用監(jiān)管更嚴，是保障基層“三保”和落實惠企利民政策的重要政策工具，有效促進了管理效能和資金效益的“雙提升”。

（三）建立定期評估機制。根據(jù)預(yù)算法規(guī)定，每年對共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付進行評估，重點評估項目是否符合黨中央、國務(wù)院決策部署和法律、行政法規(guī)規(guī)定，是否與財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相銜接，支出政策是否已經(jīng)到期，政策目標是否已經(jīng)實現(xiàn)等，根據(jù)評估結(jié)果調(diào)整支出政策和項目安排。對不符合黨中央、國務(wù)院決策部署和法律、行政法規(guī)有關(guān)規(guī)定，已經(jīng)到期或已經(jīng)實現(xiàn)政策目標的，原則上予以取消；對政策目標、資金投向、資金管理方式接近的，予以整合。

（四）完善預(yù)算管理。嚴格落實預(yù)算法和全國人大要求，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制，逐步提高年初預(yù)算落實到地區(qū)的比例。嚴格執(zhí)行全國人大批準的預(yù)算，嚴控執(zhí)行中預(yù)算調(diào)劑，確需追加預(yù)算的，按規(guī)定履行報批程序。按照一項資金制定一個管理辦法的原則，要求每個轉(zhuǎn)移支付項目均制定資金管理辦法，明確實施期限、資金用途、分配辦法等，并結(jié)合形勢變化及時修訂完善。從嚴控制新設(shè)轉(zhuǎn)移支付項目。嚴格執(zhí)行“先定辦法，后分資金”的規(guī)定，未制定資金管理辦法的，原則上不得下達預(yù)算，不得突破資金管理辦法調(diào)整分配資金。加強資金分配測算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理，統(tǒng)一并規(guī)范轉(zhuǎn)移支付測算分配數(shù)據(jù)來源，增強分配結(jié)果的公平性和準確性。

（五）切實強化績效管理。貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，對共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付實施績效管理。規(guī)范轉(zhuǎn)移支付績效目標管理，將績效目標與轉(zhuǎn)移支付預(yù)算同步下達，作為地方組織預(yù)算執(zhí)行、開展績效自評的依據(jù)。自2022年起組織對部分新增或到期延續(xù)轉(zhuǎn)移支付項目開展事前績效評估，提高支出的科學(xué)性、精準性。加強轉(zhuǎn)移支付重點績效評價，聚焦黨中央、國務(wù)院重大決策部署和民生重點領(lǐng)域，每年選取部分轉(zhuǎn)移支付項目開展財政重點績效評價。強化轉(zhuǎn)移支付績效評價結(jié)果應(yīng)用，推動將績效評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算安排、政策調(diào)整和改進管理，切實提高財政資源配置效率和使用效益。

三、轉(zhuǎn)移支付政策效能不斷提

隨著轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，轉(zhuǎn)移支付的政策效能持續(xù)釋放，為推動地區(qū)間財力均衡、推進基本公共服務(wù)均等化和保障國家重大政策落實提供了制度保障，在促進經(jīng)濟社會持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展中的作用日益顯現(xiàn)。

（一）均衡地區(qū)間財力配置，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。不斷增加中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付分配辦法，通過財政困難程度系數(shù)等合理調(diào)節(jié)，促進更多資金流向欠發(fā)達地區(qū)和財政困難地區(qū)。對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)設(shè)立專門的轉(zhuǎn)移支付項目，支持相關(guān)地區(qū)加快發(fā)展。在轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)下，地區(qū)間財力差距不斷縮小。

（二）加大“三保”支持力度，保障基層財政平穩(wěn)運行。以2005年起實施的“三獎一補”政策為基礎(chǔ)，不斷健全縣級基本財力保障機制，引導(dǎo)帶動地方政府下沉財力，合力做好基層“三保”工作。中央財政持續(xù)加大資金投入，縣級基本財力保障機制獎補資金由2018年的2462.79億元增加到2023年的4107億元，年均增長10.8%。筑牢兜實基層“三保”底線。地方財政部門也積極采取措施，主動壓實責(zé)任，多措并舉增強基層“三保”能力。在各級財政部門共同努力下，基層財力水平持續(xù)提高，縣級“三保”支出得到有力保障。

（三）引導(dǎo)加大基本公共服務(wù)投入，切實保障和改善民生。堅持以人民為中心的發(fā)展理念，通過完善轉(zhuǎn)移支付管理機制，激勵引導(dǎo)地方投入更多資源加快基本公共服務(wù)均等化進程，穩(wěn)步提升基本公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平。鞏固完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的經(jīng)費保障機制，支持推進衛(wèi)生健康體系建設(shè)，提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保人均財政補助標準和基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費人均財政補助標準，提高退休人員基本養(yǎng)老金，加強困難群眾基本生活保障。

（四）強化國家重大戰(zhàn)略財力保障，推動黨中央決策部署落地落實。加大財政投入，支持如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，2016—2020年每年增加安排中央財政專項扶貧資金200億元，五年累計安排5305億元。支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，穩(wěn)步增加中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金，支持聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進脫貧人口就業(yè)和持續(xù)增收。支持打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，加強生態(tài)文明建設(shè)，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境，大氣污染防治資金從2018年的200億元增至2023年的330億元，水污染防治資金從2018年的150億元增至2023年的257億元。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈補短板集中發(fā)力，支持建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，2020年整合設(shè)立產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展專項資金，2020—2023年累計安排402.49億元，推動提升我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定性和競爭力。

（五）加強疫情防控經(jīng)費保障，支持疫情防控取得重大決定性勝利。新冠疫情發(fā)生以來，中央財政加大疫情防控經(jīng)費保障力度，2023年通過一般性轉(zhuǎn)移支付安排財力補助資金1700億元、使用2022年權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)資金300億元，支持地方做好疫情防控等工作，重點向縣級財政傾斜。支持新冠病毒疫苗接種，各級財政對醫(yī)?；鹭摀?dān)的疫苗及接種費用給予補助。全力保障患者救治等疫情防控必要支出，對符合條件的一線醫(yī)務(wù)人員和防疫工作者發(fā)放臨時性工作補助。安排補助資金支持地方有效處置局部疫情，妥善解決受疫情影響人員的生活困難問題，支持邊境地區(qū)穩(wěn)邊固邊，加強邊境疫情防控。

四、進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付的主要考慮

完善財政轉(zhuǎn)移支付制度是深化財稅體制改革的重要內(nèi)容，是黨和國家大政方針落實的重要保障。按照黨中央、國務(wù)院決策部署和全國人大有關(guān)要求，財政部將會同相關(guān)部門在推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革、完善中央與地方財政收入劃分的基礎(chǔ)上，認真落實預(yù)算法要求，堅持問題導(dǎo)向，突出改革重點，進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置更加規(guī)范、分配方法更加科學(xué)、管理手段更加有效、法律制度更加健全，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，為推動高質(zhì)量發(fā)展和扎實推進中國式現(xiàn)代化提供堅實的制度保障。

（一）推動完善轉(zhuǎn)移支付法律制度。推動修改預(yù)算法，將共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付單獨作為一類管理，將實踐證明行之有效的管理措施上升為法律，為深化轉(zhuǎn)移支付改革提供法律支撐。適時研究制定財政轉(zhuǎn)移支付條例等配套法規(guī)，對轉(zhuǎn)移支付的功能定位、分類體系、設(shè)立程序、分配管理、退出機制等作出全面系統(tǒng)的規(guī)定。針對轉(zhuǎn)移支付管理面臨的突出問題，加強制度建設(shè)，強化監(jiān)督，進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制、執(zhí)行和資金使用、管理等行為。

（二）建立健全轉(zhuǎn)移支付分類管理機制。根據(jù)各類轉(zhuǎn)移支付的功能和特點，分類施策，精準發(fā)力，不斷完善管理措施，提高科學(xué)性。一般性轉(zhuǎn)移支付結(jié)合財力狀況穩(wěn)步增加，并向中西部財力薄弱地區(qū)傾斜，完善分配方法，促進地區(qū)間財力分布更加均衡。共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付根據(jù)中央財政支出責(zé)任足額安排，探索實行差異化的補助政策，推進地區(qū)間基本公共服務(wù)水平更加均衡。專項轉(zhuǎn)移支付根據(jù)黨中央、國務(wù)院重大決策部署合理安排，資金定向精準使用，強化對地方的引導(dǎo)激勵，并逐步退出市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。

（三）改進轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制。按照財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置，更好地體現(xiàn)財政事權(quán)改革成果。加強財政資金統(tǒng)籌，清理規(guī)范支持同一戰(zhàn)略、同一領(lǐng)域、同一行業(yè)的轉(zhuǎn)移支付，減少交叉重復(fù)。完善轉(zhuǎn)移支付定期評估機制，不斷提高評估質(zhì)效，促進轉(zhuǎn)移支付項目有進有出、動態(tài)優(yōu)化。保持合理適度的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，加強對重點領(lǐng)域的資金保障，提高對國家重大戰(zhàn)略的支撐能力。細化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制，提高年初預(yù)算落實到地區(qū)的比例。

（四）加強轉(zhuǎn)移支付分配使用和績效管理。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付分配辦法，完善支出成本差異、財政困難程度評價方法等工具，探索建立區(qū)域間均衡度評估機制及指標體系，合理確定支出標準和支出責(zé)任分擔(dān)比例。加快轉(zhuǎn)移支付資金下達進度，嚴格落實預(yù)算法規(guī)定，除據(jù)實結(jié)算等特殊項目外，一般性轉(zhuǎn)移支付在全國人大批準預(yù)算后30日內(nèi)下達、專項轉(zhuǎn)移支付在90日內(nèi)下達。優(yōu)化直達資金管理，合理確定直達資金范圍和規(guī)模，提高直達資金使用效率。改進轉(zhuǎn)移支付績效管理，穩(wěn)步推進事前績效評估，健全轉(zhuǎn)移支付績效指標體系，提高轉(zhuǎn)移支付績效目標質(zhì)量，加大績效評價結(jié)果運用力度，結(jié)合政策實施效果和形勢變化，適時調(diào)整支出政策，確保將資金用在刀刃上。加快推進預(yù)算管理一體化系統(tǒng)應(yīng)用，健全從源頭到末端的轉(zhuǎn)移支付管理體系，強化資金全過程、全鏈條、全方位監(jiān)管。依法落實轉(zhuǎn)移支付公開要求，提高透明度。

（五）進一步推進省以下轉(zhuǎn)移支付制度改革。督促指導(dǎo)省級政府落實主體責(zé)任，清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任，理順省以下政府間收入劃分，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。推動省級結(jié)合財力可能加大對市縣一般性轉(zhuǎn)移支付力度，促進省內(nèi)財力均衡。根據(jù)基本公共服務(wù)保障標準、支出責(zé)任分擔(dān)比例、常住人口規(guī)模等，結(jié)合政策需要和財力可能等，足額安排共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，確保共同財政事權(quán)履行到位。規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付管理，根據(jù)政策目標合理安排省以下專項轉(zhuǎn)移支付項目。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

長期以來，全國人大對推進財政轉(zhuǎn)移支付制度改革給予了大力支持和悉心指導(dǎo)，提出了許多寶貴的意見建議。我們將堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的二十大精神，以深入開展學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想主題教育為契機，深刻領(lǐng)悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，按照全國人大常委會的審議意見，以“抓鐵留痕”的工作作風(fēng)和“時時放心不下”的責(zé)任感，持續(xù)深化轉(zhuǎn)移支付制度改革，不斷提升轉(zhuǎn)移支付管理實效，推動轉(zhuǎn)移支付管理工作再上新臺階，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐。