國家儲備林項目投融資模式分析

作者：中澤融信 徐亞萍 趙曼

2021年8月國家林業和草原局、國家發展和改革委員會聯合印發《“十四五”林業草原保護發展規劃綱要》提出了“十四五”期間森林覆蓋率達到24.1%，森林蓄積量達到190億立方米。2023年3月國家林業和草原局關于印發《“十四五”國家儲備林建設實施方案》的通知（林工發〔2023〕17號）明確“十四五”期間，安排國家儲備林建設任務3690萬畝以上。按建設內容分：集約人工林栽培761萬畝以上，現有林改培1593萬畝以上，中幼林撫育1336萬畝以上；按培育方向分：中短周期工業原料林2284萬畝以上，長周期大徑級用材林1406萬畝以上，優先選用珍稀樹種和鄉土樹種。“十四五”期間，國家儲備林建設增加森林蓄積7000萬立方米以上，緩解木材供需矛盾，保障我國木材安全，推動國家儲備林建設高質量發展。“十四五”期間，國家儲備林建設需求大、建設任務重。

當前國家儲備林項目的主要融資模式主要包括以下三種：專項債、企業自營模式、央地合作模式。
●專項債
1.模式特點
政府為建設國家儲備林項目，通過發行地方政府專項債券獲取項目建設資金，以項目自身收益對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源。
2.優勢分析
（1）發行利率低。專項債券相較于一般銀行貸款等融資渠道有成本優勢。根據財政部數據統計，2022年地方政府政府專項債券平均利率為3.01%，其中2022年8月最低降到了2.77%；2023年1-5月專項債平均利率為3.10%。近年來國家大力支持地方政府專項債券的發行，利率基本未有大漲幅，成本優勢較大。
（2）資金籌集周期較短，償債壓力較小。地方政府專項債當年發債當年放款，并且可根據項目特點合理選擇還款方式，包括到期一次性償還本金或分期償還本金方式，能有效優化政府債務結構。這種償債方式在某種程度上可減少政府短期內的償債壓力。
3.劣勢分析
（1）債務限額管理。受限于上級財政分配到各地方的債務限額，項目收益債不能超過項目收入覆蓋范圍，因此縮小了專項債券價值發揮空間，不能解決發債金額之外其余的資金需求。
（2）審核流程較為繁瑣，需要各縣市上報儲備項目清單，省財政和財政部審核篩選項目，財政部分配各省市債務限額、省財政分配各縣市債務限額。
●地方企業自營模式
1.模式特點
地方企業通過自身資產作為抵押物，向貸款方取得貸款、管理貸款資金并負責還本付息的融資方式，還款來源為項目自身現金流及企業其他經營性補充現金流。
2.優勢分析
（1）項目實施程序簡單，流程較短。
（2）企業作為項目投資控制的主體，對項目實施的林地資源有絕對的主導和開發權。
3.劣勢分析
（1）從項目資金來源看，企業自營模式無需政府增信，地方財政不承擔項目后期投資建設風險。項目投融資風險主要由參與項目的企業承擔。若地方平臺公司綜合信用評級不高，則項目融資需要借助其他擔保和抵押實現項目落地，導致項目融資綜合成本較高。
（2）地方企業自營模式下，對項目盈利能力要求更高，一定程度上限制了項目的融資額度。《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監發〔2021〕15號）發布后，限制了本級國有企業參與項目的條件。項目授信的前提條件是項目自身收益作為項目還款來源，這對項目本身的盈利能力要求較高，須具備較好的林地和林木資源，同時要求項目具備一定產業支撐。
●央地合作模式
1.模式特點
通過項目引入有投資意向且具備融資實力的央企，由政府授權市級平臺公司與央企共同成立項目公司，負責該項目的投融資、建設、及運營。項目公司作為項目的實施主體，承擔林地收儲、項目建設和運營的職能。
在具體實操中，該種合作方式下，一般采用“省級統籌、分市實施”、“省級統籌、分縣實施”等多種運作模式。
2.優勢分析
（1）前期操作流程相較專項債模式來說較簡單，無需進行“一案兩書”編制，不需要逐級申報及審核，立項后即可開展實施方案編制以及后續一系列相關工作。
（2）從項目資金來源看，無需政府增信，地方財政不承擔項目后期投資建設風險。項目投融資風險主要由項目公司承擔，央企作為投資主體，較地方國企具備更強投資實力。
3.劣勢分析
（1）因項目投資額相對較大，項目周期比較長，項目涉及區域較廣，統籌難度高。
（2）央企作為項目投資控制的主體，對項目實施的林地資源有絕對的主導、開發及收益權，地方政府積極性及自主性不高。

在當前的投融資背景下，國家儲備林建設項目的謀劃包裝一是需立足林業資源謀劃項目，以用材林培育為主要任務，積極探索和推動林業產業多樣化發展。國家儲備林建設用地為商品林地和其他規劃用于國土綠化、發展林業的土地。二是可圍繞重大戰略策劃項目，可將單一的用材林培育與森林防火專項整治、脫貧攻堅成果鞏固、城鄉綠化美化等結合。三是探索將林業建設項目與資源、產業開發項目一體化實施的項目組織實施方式。四是結合地方財力和國企實力，確定可行的融資模式。