國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》解讀

       日前，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱115號文或文件）發布，這是繼2023年2月PPP模式停庫清查以來首次發布的重要文件，提出了政府和社會資本合作新機制，明確2023年2月清理核查前未完成招標采購程序的項目及新PPP項目均按新機制執行，并從聚焦使用者付費項目、全部采取特許經營模式、合理把握重點領域、優先選擇民營企業參與、明確管理責任分工、規范建設管理和加強運營監管等方面提出穩妥實施新要求。

       一是聚焦使用者付費項目，全部采用特許經營模式實施。即新機制下，PPP模式與特許經營模式進行整合化一，不再考慮可行性缺口補助、政府付費回報機制，應聚焦項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本，具備一定投資回報的項目，且全部采用特許經營模式實施。同時，文件對政府和社會資本合作限定領域進行例舉說明，明確要求2023年2月清理核查前未完成招標采購程序的項目及新PPP項目均按新機制執行。

       二是管理機制調整，明確管理責任分工。文件明確國家發展改革委牽頭做好特許經營模式推進工作，地方各級人民政府負主體責任，可授權有關行業主管部門、事業單位等，作為特許經營項目實施機構，各級財政部門嚴格預算管理，加強地方政府債務管理，加大財會監督力度。

       三是支持并優先選擇民營企業參與。文件積極貫徹落實黨中央國務院促進民營經濟發展壯大的意見，回歸政府和社會資本合作本源，制定了動態調整的《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》，為民營企業參與特許經營項目提供路徑，并明確針對不同領域不同類型項目提出了民營企業控股要求。對于垃圾固廢處理、垃圾焚燒發電、公共停車場等市場化程度高、公共屬性相對較弱的項目，要求由民營企業獨資或控股；對于污水處理，城鎮供水、供熱、供氣，城際鐵路等關系國計民生、公共屬性相對較強的項目，民營企業在項目公司的股權比例原則上不低于35%；對于少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷性的項目也要積極創造條件支持民營企業參與。

       在原特許經營項目管理要求基礎上，文件進一步明確和提出了規范特許經營項目實施的系列要求和措施。

       （一）強化前期決策審批機制

       一是嚴格履行投資管理程序。政府投資支持的項目應嚴格按照《政府投資條例》履行審批手續，社會資本獨資項目遵照《企業投資項目核準和備案管理條例》執行，并明確了重大調整、法人變更等事項的處理要求。

       二是嚴格審核特許經營方案。明確項目實施機構牽頭編制特許經營方案，并比照政府投資項目審批權限和要求履行審核手續。同時，要求同步開展特許經營模式可行性論證，必要時委托專業咨詢機構評估。

       （二）規范特許經營協議管理

       文件明確項目實施機構應與特許經營者簽訂特許經營協議，需成立項目公司的，應先與特許經營者簽約，再與項目公司簽訂特許經營協議。確需在協議期間變更內容的，可以簽署補充協議。針對期滿結束或提前終止等情況，文件明確應按協議約定依法依規做好移交或退出工作。因改擴建等原因需要重新選擇特許經營者，同等條件下可優先選擇原特許經營者。

       （三）加強建設實施和運營監管

       一方面，文件強調要做好建設實施管理，強化建設風險控制，防止項目爛尾。另一方面，明確要定期開展項目運營評價，雖未對細節進行闡述，但原則上，特許經營項目的運營補貼也應施行按效付費，將績效評價結果作為支付特許經營者運營服務費的對價依據。

       此外，文件明確特許經營項目還應依托全國投資項目在線審批監管平臺及時向社會公開相關必要信息。

       文件有效解決了PPP模式與特許經營模式、政府投資項目等之間的銜接性問題，提出政府和社會資本合作新機制，強調新機制聚焦使用者付費項目，明確政府付費只能按規定補貼運營，不得使用財政資金彌補建設和運營成本，能夠從源頭嚴防債務風險，堅決遏制地方政府新增隱性債務。同時提出了民營企業參與特許經營的項目清單和控股要求等，有助于激發民營資本參與基礎設施和公共服務建設活力，對促進民營經濟發展具有重要意義。文件的發布對整個行業影響深遠，標志著我國PPP發展進入新階段。

       然而，我國基礎設施投融資體制改革是一項長期、艱巨且深遠的任務，必將伴隨著諸多的問題和矛盾。PPP新機制下如何確保各類項目的規范有序推進，仍是參與各方面臨的重要課題。為此，筆者提出如下建議：一是建議盡快完善和出臺特許經營項目系列政策指導文件。一方面明確原《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的適用性問題，另一方面針對原PPP模式與特許經營政策體系之間的空白或矛盾點予以明確，切實解決PPP新機制下特許經營模式實操中可能面臨的諸多疑點或堵點。二是建議各地系統梳理新舊項目清單制定分類施策措施。對于已實施PPP項目，合作雙方誠信履約，并嚴格落實績效評價、中期評估等全生命周期績效管理工作，確保項目規范有序實施；對于新項目則按照文件指導要求，穩妥推進。三是建議充分發揮第三方專業咨詢機構力量推動政府和社會資本合作發展。可擇優選取具有經驗和資質的專業咨詢機構提供前期項目謀劃、特許經營可行性論證、方案編制及協議簽訂等系列服務，推動PPP新機制的規范有序實施。四是建議各地持續優化民營資本公平高效的經濟環境和法治環境。各地可結合實際，通過加大政策支持力度、暢通相關渠道和機制等措施，鼓勵和引導民營企業參與當地基礎設施和公共服務建設，回歸本源，切實促進政府和社會資本高質量合作和發展！